La (re)constitution d’États africains solides, un objectif indépassable de la coopération eurafricaine ?
Que ce soit pour sa coopération avec l’UA, celle avec les organisations sous-régionales, ou encore celle directe avec les États africains, l’horizon de la politique européenne en Afrique semble difficilement être en mesure d’écarter une aide aux États africains fragilisés ou effondrés.
1. Des États africains qui n’assurent pas toujours leurs fonctions régaliennes
Dans plusieurs États africains, le Mali étant peut-être l’exemple le plus illustratif, « les groupes armés terroristes ont rempli les vides existants » et également « utilisé le profond ressentiment des populations envers les autorités centrales ».
Les deux aspects revêtent leur importance : le premier rappelle le manque d’État dans un certain nombre de pays et le second anticipe le ballotement des populations d’un groupe terroriste à l’autre, d’une milice à l’autre, afin d’assurer leur sécurité.
L’accès à la sécurité est à ce titre la première demande de nombreuses populations africaines. Le caractère partiel – voire absent, de réponse d’États comme le Mali ou le Burkina Faso, a pour conséquences la multiplication des milices ainsi que la persistance des groupes terroristes.
S’engage alors un cycle de violences, que les États ont encore plus de difficultés à arrêter. Un État comme le Mali doit affronter a minima deux groupes terroristes (GSIM et EIGS), en plus des Touaregs et des diverses milices constituées ; les maliens se retrouvent également pris entre les tirs échangés entre milices et également, entre milices et groupes terroristes. Le décor est à compléter par un fond d’instrumentalisation des conflits entre ethnies.
Un exemple peut être le massacre de 160 Peuls à Ogossagou, au Mali (avril 2019), à la suite d’un échange de tirs entre les FAMA et les djihadistes. Cet affrontement causa la mort de trente-trois soldats maliens, puis évolua vers un affrontement entre les mêmes terroristes et différentes milices maliennes, intervenues pour pallier les faiblesses de l’armée régulière malienne.
A noter que pour chaque élément pris séparément existe une solution. Les conflits entre ethnies par exemple, s’ils sont instrumentalisés dans la crise malienne actuelle, n’ont pas toujours existé. Comme le rappelle Jean-Pierre OLIVIER DE SARDAN, au XXème siècle encore, ces conflits n’étaient pas notables. Il écrit en effet que « Peuls et Dogons, Touaregs et Songhay s’inter-mariaient et se livraient aux jeux sympathiques de la parenté ».
Les raisons de développement de ces conflits sont diverses et pour nombre d’entre elles, l’État malien a un levier d’action, lorsqu’il sera remis sur pied. A titre d’exemple, pour rester sur la sécurité, la question de la représentation ethnique au sein de l’armée malienne s’avère être un aspect clé.
Si la sécurité est à ce jour le premier besoin de nombreuses populations africaines, d’autres fonctions régaliennes font également l’objet de carences entrainant elles aussi, l’État dans un cycle infernal. C’est le cas de la justice.
Les systèmes judiciaires sont pour beaucoup « très influencés politiquement et corrompus ».
Au Mali par exemple, l’ambassadeur d’Allemagne déclara en 2019 aux médias locaux qu’il ne pouvait conseiller aux entreprises allemandes d’investir au Mali en raison de « la corruption du système judiciaire ».
Ces systèmes judiciaires sont particulièrement défaillants « en matière de régulation des conflits fonciers, urbains et ruraux », autrement dit, pour les besoins du quotidien des maliens. De plus, de fortes disparités existent entre milieux urbains et ruraux. Comme l’explique Alain ANTIL, « le système de droit moderne (tribunaux, cabinets d’avocats, etc.) s’efface à mesure que l’on s’éloigne des espaces urbains, au profit des droits coutumiers ».
Cette carence judiciaire de certains États africains les entraine donc dans un cycle infernal car, en plus de repousser les investissements étrangers, elle permet aux groupes terroristes de gagner du terrain en s’installant, là aussi dans les vides laissés par les États. C’est le cas notamment au Mali.
Le cycle infernal ne s’arrête pas là car, en échange des fonctions régaliennes (la sécurité, la justice mais également l’éducation) que les groupes terroristes « prennent à leur charge », ces derniers demandent en échange aux populations un paiement. Par conséquent, ces groupes terroristes se mettent à lever l’impôt. Dans la région de Kidal par exemple, les maliens doivent payer une taxe spéciale aux groupes terroristes « pour avoir accès à des ressources en eau » ou encore pour « conduire leur troupeau dans les pâturages ».
C’est en cela que l’on peut parler d’effondrement de certains États africains, à commencer par celui du Mali. Les redresser demandera un travail dense et long. Ni la Chine, ni la Russie, ni les États-Unis ne semblent intéressés par cette étape, pourtant indispensable à toute coopération sur le long terme avec le continent africain. D’autant plus qu’aux carences régaliennes s’ajoutent d’autres difficultés des États africains, tout aussi pénalisants pour une collaboration avec eux sur le long terme.
2. Des États africains parfois dépassés par les conflits internes
Trois remarques peuvent être faites concernant les conflits internes aux pays africains.
Tout d’abord, la solution ne se trouve pas exclusivement dans le redressement/renforcement de l’État du pays concerné. Les conflits avec les Touaregs par exemple, sont antérieurs à la crise malienne de 2012.
Ensuite, ils se caractérisent par leur grande diversité. Certains pays africains en connaissent des similaires (l’exemple des Touaregs peut ici être repris) mais les situations restent pour la plupart, particulières. La situation des Peuls du Mali appelle une réponse différente de la situation des Mau-Mau au Kenya.
Enfin, ces conflits se caractérisent par leur évolution dans le temps. Le contexte climatique (les épisodes de sécheresse par exemple) ou encore le contexte politique jouent un rôle déterminant dans cette évolution. Ce peut être par exemple l’instrumentalisation des revendications des Mau-Mau par le gouvernement kenyan citée en introduction.
La gestion de ces conflits demande donc une connaissance très fine de l’histoire et de la situation propre à chaque pays africain. En cela, l’UE peut jouer deux cartes.
La première serait la connaissance des pays africains. La France connait mieux le Mali que la Russie.
La seconde serait son approche couplant sécurité et développement, avec une volonté d’aller vers une synergie, c’est-à-dire une situation de « gagnant-gagnant ». Là où la Chine à une approche strictement commerciale, que les États-Unis et la Russie n’ont pas tout à fait mis fin à la guerre froide et aux enjeux de domination s’y apparentant, l’UE peut jouer une carte géopolitique, qui serait vraiment sa signature.
Un aspect récurrent dans les conflits internes observés au sein des pays africains tient aux disparités d’aménagement du territoire. Les milieux ruraux sont pour nombreux délaissés (faible accès aux services publics, à l’électricité, etc.), ce qui participe aux conflits internes (par exemple lorsqu’une ethnie habite exclusivement dans une zone délaissée) en plus d’engendrer un ressentiment de ces populations vis-à-vis du pouvoir politique en place.
Des « programmes ruraux » peuvent être imaginés pour mieux équilibrer les politiques publiques du pays concerné et également pour poursuivre d’autres objectifs auxquels compte la lutte contre le terrorisme et la lutte contre le réchauffement climatique.
En effet, ces zones, parfois tout à fait désertées par le pouvoir central, sont autant de territoires propices à l’installation des groupes terroristes. L’espace et le ressentiment des populations y étant des facteurs déterminants.
Dans le cas des États sahéliens, ces espaces abandonnés sont également des territoires particulièrement exposés au changement climatique. En raison de leurs pratiques agro-pastorales, les populations y jouent un rôle de première ligne. A cela s’ajoute le potentiel énergétique de ces régions, autre aspect déterminant tant sur le plan environnemental que sur celui de la souveraineté des États concernés.
Un autre aspect récurrent dans les conflits internes observés au sein des pays africains tient au partage des ressources.
Ceci comprend différent aspect allant de la représentation (équilibrée) des ethnies au sein des gouvernements et institutions ; aux conflits régionaux aspirant à la sécession. Cela a été le cas par exemple au Congo avec la région de Katanga. Cette région, dont la superficie équivalait à celle de l’Espagne, a un sol riche notamment en uranium et en cuivre. Elle chercha à prendre son autonomie, au lendemain de l’indépendance du Congo, comme vu plus haut. Les autorités congolaises décidèrent de séparer cette immense région en quatre nouvelles provinces. Cela doit leur faciliter la répartition des ressources tirées de ces richesses minières pour l’entier Congo.
3. Des États africains face à des défis de gouvernance majeurs : la responsabilité américaine
En tant qu’anciens colonisateurs, les pays européens sont souvent désignés comme responsables des problèmes de gouvernance actuels des États africains. Les pays européens sont accusés d’avoir cherché à calquer leur modèle de gouvernance sur les États africains, sans l’avoir adapté au contexte du pays colonisé.
Cette vision schématisée est fausse, à commencer parce qu’elle est trop générale, là où comme nous l’avons vu, l’histoire coloniale est propre à chaque pays, tant du côté européen que du côté africain.
Il est intéressant de se demander à qui bénéficie cette vision. La Russie en profite très largement. C’est peut-être d’ailleurs une raison pour laquelle elle participe à sa diffusion, dans le contexte développé plus haut.
Les États-Unis ne sont pas en reste. Contrairement à la Russie, ils ne participent pas à la communication visant à affaiblir l’influence européenne en Afrique. Toutefois, force est de constater qu’elle bénéficie aux États-Unis en ce qu’elle permet de faire oublier l’action américaine, visant à imposer ce qui devait être la « bonne gouvernance » des États africains.
Les États-Unis sont en effet à l’origine du « Consensus de Washington » qui désigne « l’ensemble des politiques de réforme libérale réclamées par le Fonds monétaire et international et la Banque mondiale ».
Dans le contexte post-Guerre froide, les États-Unis ont décidé d’imposer les programmes d’ajustement structurel (PAS) à tout État demandant une aide économique et financière à la communauté internationale. Dans ce contexte, les États africains ont été particulièrement concernés.
Comme le rappelle Jean COUSSY, les États africains se sont très largement opposés aux PAS.
La première raison de leur opposition était d’ordre politique. Fraichement indépendants, les États africains ont lu les PAS comme des tentatives d’ingérence, en particulier parce qu’ils avaient pour conséquences, via les mesures restrictives imposées, un contrôle des relations extérieures de l’État concerné et une modification des sociétés africaines ; soit les deux aspects ayant motivé leur demande d’indépendance vis-à-vis des États européens.
La deuxième raison était d’ordre économique. Les PAS entrainaient la libéralisation du commerce extérieur et également l’ouverture aux capitaux étrangers. Les États africains y opposaient plusieurs critiques dont :
A noter que certains États africains ont utilisé les PAS comme un instrument géopolitique : les États jugés « stratégiques » par le FMI en particulier, ont utilisé les PAS que la communauté internationale post-Guerre froide cherchait à leur imposer pour diminuer le nombre de conditionnalités.
La postérité leur a donné raison à la lecture notamment de deux choses :
Par ailleurs, les États africains n’étant pas parvenu à négocier les conditions des PAS ont été très largement fragilisé. Trois exemples de mesures des PAS peuvent être donnés.
La première est la privatisation des entreprises publiques. Elle s’est souvent faite « au profit de la famille des responsables politiques ».
La deuxième est la « brutale réduction du nombre de fonctionnaires ». Elle a participé à l’augmentation du chômage et par ricochet, au gonflement des économies parallèles.
La troisième est le retrait de l’État pour atteindre « la vérité des prix ». Elle a créé des situations de monopole ou d’oligopole.
Une autre explication de l’échec des PAS en Afrique tient à la mauvaise lecture qu’ils ont fait de la corruption. Tout d’abord, les PAS ont imputé la corruption « aux seuls États », ce qui a permis de justifier ensuite toutes les mesures libérales visant à faire reculer le rôle des États africains dans les économies et dans les sociétés africaines.
Ensuite, les PAS ont défini de manière trop large la corruption, ce qui a eu pour effet qu’elle devienne « le facteur explicatif principal, sinon unique, des échecs des réformes libérales en Afrique ».
Cette analyse simpliste s’est doublée de « faiblesses dans l’observation ». Ceci a par exemple pris la forme d’un refus de la Banque mondiale d’observer la corruption (elle s’est jugée « incompétente »). L’observation de la corruption en Afrique a donc dans un premier temps été faite par une ONG nommée Transparency International.
L’impossibilité de calquer une théorie extérieure aux marchés africains a été confirmée en 2001, lorsque l’UA créa le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad). Impulsé par quatre dirigeants africains dont Abdelaziz Bouteflika, il a pour principal objectif le développement d’infrastructures sur le continent africain.
Le Nepad s’est très largement prononcé en faveur du libéralisme économique et de toutes les mesures s’y apparentant. Autrement dit, « au moment où le consensus de Washington perd sa légitimité scientifique et son poids international, les États africains lui donnent un paradoxal succès posthume ».
Toutefois, différentes théories s’apparentant aux « mauvaises raisons » de ce revirement restent ouvertes, auxquelles compte « la crainte de voir baisser les appuis de la France et de l’UE ».
La responsabilité américaine comprend d’autres aspects, dont le choix de faire passer l’objectif stratégique (lutter contre la menace terroriste) devant « l’objectif normatif de promotion de la démocratie ». Ceci conduisit les États-Unis à s’associer dans plusieurs cas avec « certains des plus grands pourfendeurs des droits de l’homme d’Afrique du Nord et de l’Est », dont le régime égyptien d’Hosni Moubarak, ce qui participa à la dégradation de l’image occidentale en Afrique ; puis à sa critique .
D’autant plus que ces choix « stratégiques » entrainaient également un empêtrement des États-Unis (et de la communauté internationale) dans des conflits internes aux États dont ils ne connaissaient ni les tenants ni les aboutissants et qui n’avaient pas de « lien réel avec la guerre mondiale contre le terrorisme ».
Enfin, la recherche d’énergie, à commencer par l’exploitation des gisements pétroliers, a également été considérée par les États-Unis comme un « cas de défense de ses intérêts » pouvant justifier le bafouement de la démocratie.
4. Des États africains face à des défis de gouvernance majeurs : les effets de yoyo et leurs conséquences
Les États africains ont ainsi eu dans leur majorité des modèles de gouvernance importés de l’extérieur, ce qui n’était qu’une partie du problème.
La gouvernance héritée de la période coloniale peut être résumée par une « centralité unificatrice, fréquemment jacobine », sur laquelle les États africains se sont appuyés aux indépendances.
A suivi un modèle de gouvernance à caractère libéral, imposé par la communauté internationale post-Guerre froide, qui a très largement détricoté le modèle de gouvernance hérité de la période coloniale. C’est peut-être là le cœur du problème.
En cassant les États africains, le modèle libéral de gouvernance a en effet visé à « décharger les États de devoir tracer l’avenir de leurs populations » et a promu « une politique de saupoudrage des soutiens au développement local, de l’aide humanitaire, ou d’ONGisation massive », ce qui a eu pour effet d’accélérer « les mouvements centrifuges au travers desquels tendent à s’affirmer, à rivaliser et à se confronter des communautés ou des groupes particuliers ».
Cet « effet de yoyo » devra donc faire l’objet d’une attention particulière, car il a eu plusieurs effets négatifs pour les États africains.
Il a tout d’abord emmené les États africains sur des voies de gouvernance différentes, si ce n’est opposées. Les États africains se sont progressivement affirmés comme tels – sous la période coloniale puis au lendemain des indépendances – pour ensuite devoir s’effacer car considérés comme responsables du principal mal de l’Afrique : la corruption. Aujourd’hui, face à la menace terroriste, ce sont parfois des résidus d’État qui restent pour affronter une menace apparaissant désormais comme titanesque.
Il a également renforcé cette idée que le monde occidental cherchait à imposer aux États africains la forme de gouvernance qu’ils devaient adopter.
Ceci s’est notamment traduit par le portage des erreurs américaines par les pays européens. En d’autres termes, les pays européens ont payé les erreurs américaines. En effet, si les États-Unis se sont investis dans tout ou partie des pays africains, poussant la communauté internationale à intervenir selon ses directives, la présence occidentale reste européenne, a minima dans l’imaginaire collectif.
A titre d’exemple, le visage de l’Occident au Mali s’appelle « France », alors que c’est l’entière communauté internationale qui s’y est investie. Lorsque le ministre malien Choguel Maïga prononce un discours devant des fonctionnaires de l’ONU (27/10/2023), c’est la France qui est pointée du doigt pour ses échecs sur le sol malien. Ceci s’explique en partie parce que, sur le terrain, l’action de la MINUSMA est parfois confondue avec celle des opérations Serval et Barkhane.
Il demeure que les pays occidentaux au premier rang dans les pays africains sont les pays européens : ce sont donc eux qui se retrouvent à assumer les erreurs faites par la communauté internationale, pourtant dirigée par les États-Unis dans le contexte post-Guerre froide.
Ceci peut expliquer l’accusation portée aujourd’hui par certains pays africains vis-à-vis des pays européens, ex-colonisateurs. Ils sont dans certains cas tenus responsables de tous leurs maux. Dans ce contexte, la Russie a tout intérêt à alimenter cette dynamique, car pour apparaitre comme le nouveau leader « naturel » des pays africains, elle doit remplacer les pays européens.
Aujourd’hui, les États africains aspirent à définir eux-mêmes, en toute indépendance, leur modèle de gouvernance. Si l’UE souhaite investir ce champ d’action, elle devra le faire avec prudence, en commençant par faire un important travail d’écoute – afin d’intégrer la « tradition non-occidentale » des États africains et également, de s’assurer d’être débarrassée des idées fausses persistant sur les États africains et leur fonctionnement.
Il existe en effet une « spécificité africaine du politique ». Elle se décline sous trois formes :
Les lunettes occidentales ont leurs limites dans le regard porté sur les États africains.
La première tient aux raccourcis entretenus dans la comparaison faite entre les États européens et ceux africains. Ce dualisme oppose le « bon » et le « mauvais » Pouvoir ; le bon étant celui démocratique et le mauvais, celui observé dans les pays africains, qui serait qualifié de « tyrannique, prédateur, patrimonial ou néopatrimonial ».
La deuxième porte sur la définition des États africains. Deux exemples :
Bibliographie
Articles universitaires
ANTIL Alain, « Sahel : soubassements d’un désastre », Politique étrangère 2019/3, pages 89 à 98 ;
CHATAIGNER Jean-Marc, “La stabilisation du Sahel, nouveau rocher de Sisyphe ? », Politique étrangère 2019/3, pages 75 à 88, Institut français des relations internationales ;
COUSSY Jean, « États africains, programmes d’ajustement et consensus de Washington », L’économie politique 2006/4 (N°32), pages 29 à 40 ;
DOZON Jean-Pierre, L’Afrique à Dieu et à Diable – États, ethnies et religions, 2008, p. 13 ;
TOURE Jabir, “Les opérations francophones de lutte contre le terrorisme : l’exemple du G5 Sahel », Revue Internationale des Francophonies, 2021, La laïcité : problématiques et pratiques dans l’espace francophone. Volume 2,9 ;
TSHIYEMBE Mwayila, « La science politique africaniste et le statut théorique de l’État africain : un bilan négatif », Politique africaine, 1998.
Articles de presse
FOTSO H., « Mali : l’Allemagne dénonce l’état corrompu de la justice », Deutsche Welle, 15 juillet 2019.
Ouvrages
OLIVIER Jean-Pierre, “Le péril milicien au Sahel », L’enchevêtrement des crises au Sahel. Niger, Mali, Burkina Faso, 2023.